LA NUOVA DISCIPLINA IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE E DI DIRITTO DI ASILO ;

La nuova disciplina in materia di immigrazione e di diritto di asilo

Fondazione Migrantes - Servizio Migranti 4/02

di Alessandro PerticiL’avvio dell’attuale legislatura (XIV) ha visto il Governo impegnato nel proporre alcune scelte politiche in tema di immigrazione diverse rispetto alla disciplina vigente1. Nella seduta del 12 ottobre u.s., infatti, il Consiglio dei Ministri ha approvato il testo del disegno di legge recante “Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo”. Il provvedimento (a.S. n. 795-B), già approvato con modifiche da entrambi i rami del Parlamento e attualmente all’esame di Palazzo Madama in terza lettura, nasce dalla “esigenza di innovare profondamente l’attuale disciplina in materia di immigrazione, ad oltre tre anni dall’entrata in vigore del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286/982 …La linea guida seguita dal provvedimento è quella di giustificare l’ingresso e la permanenza sul territorio nazionale dello straniero per soggiorni duraturi solo in relazione all’effettivo svolgimento di un’attività lavorativa sicura e lecita, di carattere temporaneo o anche di elevata durata”. A riprova della natura controversa della materia, le tensioni politiche sono state immediate e tuttora risulta alquanto difficile un sereno confronto nell’ambito delle aule parlamentari. Gli aspetti principali che caratterizzano il progetto governativo riguardano, tra l’altro:- il rigido collegamento del permesso di soggiorno con lo svolgimento di un’attività lavorativa, fino a introdurre il contratto di soggiorno;- l’allungamento da 5 a 6 anni del periodo di soggiorno regolare necessario per ottenere la carta di soggiorno;- la soppressione della c.d. sponsorizzazione;- l’ampliamento del numero dei casi di espulsione con accompagnamento alla frontiera;- il prolungamento da 30 a 60 giorni della permanenza degli immigrati clandestini nei centri di permanenza temporanea;- la riduzione del periodo di soggiorno per l’iscrizione nelle liste di collocamento in caso di licenziamento;- alcuni nuovi limiti ai ricongiungimenti familiari;- il trattenimento del richiedente asilo in centri appositi (in determinati casi) e la procedura accelerata per i casi di sospetta elusione delle norme sull’ingresso e il soggiorno degli stranieri.Nella seduta del 4 giugno u.s. l’Aula della Camera dei deputati ha concluso l’esame del disegno di legge governativo (n. 2454), già licenziato dal Senato. L’iter parlamentare del testo (a.S. n. 795-B) prosegue ora presso Palazzo Madama per la discussione definitiva.Il provvedimento in materia d’immigrazione e di asilo, composto di 36 articoli, intende modificare due leggi vigenti: il testo unico sull’immigrazione del 1998 e la normativa sul diritto d’asilo contenuta nella cosiddetta legge Martelli n. 39 del 1990.Tra i punti qualificanti del progetto si sottolinea la disposizione (art. 1) che estende le agevolazioni fiscali previste per le ONLUS alle iniziative umanitarie, religiose o laiche, gestite da fondazioni, associazioni, comitati ed enti, al fine di favorire le elargizioni in favore di iniziative di sviluppo umanitario di qualunque natura nei paesi che non appartengono all’OCSE. Viene, inoltre, consentita la revisione dei programmi di cooperazione e di aiuto, qualora i paesi interessati non adottino misure volte a prevenire il rientro illegale in Italia degli stranieri espulsi.Come modificato dalla Camera rispetto alla versione proposta originariamente dall’Esecutivo, è stato reso facoltativo il decreto annuale di definizione delle quote massime di ingresso di extracomunitari per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale e per lavoro autonomo. L’art. 3, infatti, assegna al Presidente del Consiglio la possibilità di decidere, con uno o più decreti annuali, l’entità delle quote massime di immigrati lavoratori “in caso di mancata pubblicazione del decreto di programmazione annuale”.L’articolo 4 modifica la disciplina vigente in materia di visto di ingresso, circoscrivendo tra l’altro a casi espressamente indicati l’obbligo di motivare il diniego al rilascio del visto e disponendo l’inammissibilità della domanda (fatte salve le responsabilità penali) se corredata da documentazione falsa o contraffatta. Un’ulteriore modifica apportata nel corso dell’esame prevede che, insieme al visto, sia consegnato allo straniero ammesso in Italia un documento in lingua a lui comprensibile (ovvero inglese, francese, spagnolo o arabo) che ne illustri i diritti e i doveri.L’articolo 5 disegna, sotto vari profili, la disciplina del permesso di soggiorno degli extracomunitari per motivi di lavoro subordinato o autonomo, condizionando il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato alla sottoscrizione del cosiddetto contratto di soggiorno previsto all’articolo 6. Tra le principali innovazioni si ricordano la modifica della durata massima del permesso, la possibilità di rilascio di un permesso pluriennale per i lavoratori stagionali, la ridefinizione dei termini per la richiesta di rinnovo, la determinazione delle caratteristiche del documento mediante ricorso a mezzi a tecnologia avanzata con caratteristiche anticontraffazione e la previsione di sanzioni penali per i casi di contraffazione o di alterazione. In sede di votazione degli emendamenti presentati al disegno di legge presso l’Aula di Montecitorio, è stata approvata la norma che stabilisce l’obbligatorietà per lo straniero che richiede il permesso di soggiorno o il rinnovo dello stesso di “sottoporsi a rilievi fotodattiloscopici (impronte digitali)”.L’articolo 6 introduce la figura del contratto di soggiorno per lavoro subordinato fra un datore di lavoro (italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia) e un cittadino extracomunitario. Il contratto, sottoscritto presso lo sportello unico per l’immigrazione, deve contenere la garanzia - da parte del datore di lavoro - di un’adeguata sistemazione alloggiativa per il dipendente e l’impegno al pagamento delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel paese di provenienza. La sottoscrizione di tale contratto costituisce una condizione per il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro dipendente.L’articolo 7 subordina alla stipulazione del contratto di soggiorno la conversione del permesso di soggiorno per motivi di studio e formazione in quello per motivi di lavoro subordinato. Se si tratta poi di lavoro autonomo, la conversione è subordinata alla certificazione della sussistenza dei relativi requisiti.L’articolo 9 eleva da cinque a sei anni il periodo di regolare soggiorno necessario allo straniero per ottenere, in presenza delle altre condizioni di legge, la carta di soggiorno prevista dal testo unico, che - com’è noto -, a differenza del permesso di soggiorno, non ha un termine di scadenza. Tra le altre disposizioni si ricordano quelle relative alle nuove sanzioni penali dirette a contrastare le immigrazioni clandestine e i relativi traffici, alla disciplina concernente l’espulsione in via amministrativa dello straniero, alle nuove norme sull’esecuzione dell’espulsione, prolungando, tra l’altro, da venti a trenta giorni il periodo massimo di permanenza nei centri di permanenza temporanea, a seguito della convalida del provvedimento di trattenimento dello straniero e alle norme volte a consentire l’esecuzione dell’espulsione dello straniero colpito da provvedimento di custodia cautelare o da sentenza definitiva di condanna ad una pena detentiva.L’articolo 15 interviene anch’esso in materia di espulsione, affiancando all’esistente ipotesi di espulsione a titolo di sanzione sostitutiva, irrogata dal giudice che pronuncia la condanna penale, una nuova ipotesi di espulsione giudiziaria: quella a titolo di sanzione alternativa alla detenzione, applicata dal magistrato di sorveglianza qualora lo straniero debba scontare una pena detentiva, anche residua di maggior pena, non superiore a due anni. La norma esclude comunque l’espulsione in caso di condanna per reati particolarmente gravi o per traffico di immigrati clandestini.L’articolo 18 sostituisce integralmente l’articolo 22 della legge vigente e sopprime l’istituto del cosiddetto sponsor ovvero del prestatore di garanzia a favore dello straniero che intende entrare in Italia per la ricerca di lavoro. La nuova norma stabilisce che in ogni provincia sia istituito uno sportello unico per l’immigrazione, responsabile dell’intero procedimento relativo all’assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato. L’articolo 23 introduce alcune limitazioni alle fattispecie di ricongiungimento familiare attualmente vigenti. In particolare, è consentito il ricongiungimento dei figli maggiorenni a carico dello straniero che ne faccia richiesta, a condizione che non possano provvedere al proprio sostentamento a causa del loro stato di salute che comporti invalidità totale; il ricongiungimento dei genitori a carico è, inoltre, consentito qualora essi non abbiano altri figli nel paese di origine o di provenienza ovvero genitori ultrasessantacinquenni qualora gli altri figli siano impossibilitati al loro sostentamento per documentati motivi di salute.L’articolo 29, al fine di evitare l’elusione delle norme sull’ingresso ed il soggiorno degli stranieri prevede che il permesso di soggiorno per motivi familiari, concesso a seguito di matrimonio con un cittadino italiano o straniero regolarmente soggiornante, venga revocato qualora si accerti che al matrimonio non è seguita l’effettiva convivenza, salvo che dal matrimonio siano nati dei figli. Il disegno di legge, agli articoli 31 e 32, detta poi norme in materia di riconoscimento del diritto di asilo, rivedendo il testo della legge Martelli n. 39 del 1990. In attesa di una disciplina organica in materia che si è ritenuto opportuno rinviare (attraverso l’accoglimento da parte del Governo di un ordine del giorno) a quando saranno definite le procedure minime, identiche per tutta l’Unione europea, attualmente in discussione a Bruxelles, l’intervento è orientato allo specifico fine di risolvere il problema costituito dalle domande di asilo strumentali, presentate cioè al solo scopo di sfuggire all’esecuzione di un provvedimento di allontanamento probabile ed imminente. A tale scopo, la nuova disciplina introduce una procedura semplificata per l’esame della richiesta di asilo, da applicare quando la richiesta sia presentata dallo straniero fermato per avere eluso il controllo di frontiera o subito dopo, o comunque, in condizioni di soggiorno irregolare, ovvero dallo straniero che sia già destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento.L’articolo 33 reca una misura di carattere straordinario diretta all’emersione e dunque, ricorrendo a determinate condizioni, alla regolarizzazione. Se ricorrono determinate condizioni la norma prevede una misura di carattere straordinario diretta alla regolarizzazione dei lavoratori domestici extracomunitari sprovvisti di permesso di soggiorno. Per poterne usufruire occorre che l’attività lavorativa sia stata svolta nei tre mesi antecedenti la data di entrata in vigore della legge e riguarda solo le seguenti attività: assistenza a componenti della famiglia del datore di lavoro affetti da patologie o handicap che ne limitino l’autosufficienza (le cosiddette badanti) e lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare (le cosiddette colf). Ciascuna famiglia può procedere alla regolarizzazione di un solo lavoratore che si occupa del lavoro domestico, mentre nessun limite è posto per i lavoratori che assistono soggetti affetti da patologie o da handicap.L’articolo 37 attribuisce nuove competenze al comitato parlamentare di controllo sull’attuazione ed il funzionamento della convenzione di applicazione dell’accordo Schengen e di vigilanza sull’attività nazionale Europol. Il comitato assume anche funzioni di indirizzo e di vigilanza sull’attuazione delle disposizioni in materia di immigrazione e diritto di asilo, sui relativi accordi internazionali e, più specificamente, sull’attuazione delle norme contenute nel provvedimento in esame: la sua denominazione è conseguentemente mutata in Comitato parlamentare di controllo sull’attuazione dell’accordo di Schengen, di vigilanza sull’attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione. Gli articoli 34 e 38, infine, prevedono norme per l’adozione di regolamenti di attuazione e per assicurare la copertura finanziaria necessaria agli oneri recati dal disegno di legge in esame. Al termine della votazione degli emendamenti presentati al disegno di legge in esame, l’Aula di Montecitorio ha discusso e votato numerosi ordini del giorno presentati dalle diverse forze politiche. Tra questi, si ricorda quello (approvato) che impegna il Governo a presentare un provvedimento che, all’entrata in vigore della nuova disciplina immigratoria, dia soluzione alla posizione degli extracomunitari già presenti irregolarmente nel territorio italiano, “ma che prestano lavoro subordinato che preveda condizioni analoghe a quelle della normativa sull’emersione del lavoro sommerso”.Il disegno di legge concernente le modifiche alla disciplina vigente in materia di immigrazione e di asilo è stato oggetto, sin dall’approvazione del Consiglio dei ministri e poi durante tutto il suo iter parlamentare, di critiche e perplessità manifestate da parte dell’associazionismo e dal volontariato cattolico (es. Caritas, Fondazione Migrantes, Comunità di Sant’Egidio, Acli etc.). Le riserve nei confronti di alcuni aspetti contenuti nel provvedimento all’esame del Parlamento hanno spinto, in particolare, la Caritas italiana e la Fondazione Migrantes ad elaborare un contributo diretto a migliorare l’intero impianto normativo3.L’attenzione verso i profili contenuti nel progetto governativo in materia di immigrazione è stata manifestata anche attraverso alcune dichiarazioni del card. Camillo Ruini, Presidente della Conferenza Episcopale Italiana, nelle prolusioni ai Consigli Permanenti della CEI che si sono svolti tra la fine del 2001 e i primi mesi di quest’anno. Il primo intervento risale al 24 settembre u.s.: “Una questione aperta e assai delicata è quella delle normative che devono regolare l’immigrazione, sulle quali il Governo ha da pochi giorni licenziato un disegno di legge orientato in senso piuttosto restrittivo e già ora fortemente discusso, in attesa del confronto nelle sedi istituzionali. Occorre in realtà trovare un non facile punto di sintesi che contemperi da una parte le esigenze di accoglienza - motivate dalla solidarietà umana e dalle stesse necessità della nostra economia - e il rispetto dei diritti inalienabili delle persone e delle famiglie, dall’altra i criteri di un efficace contrasto dell’immigrazione clandestina e della possibilità di una proficua integrazione nel nostro tessuto sociale”.Successivamente, il Presidente della CEI è tornato a parlare del nuovo progetto diretto a modificare la disciplina vigente in materia di immigrazione nella prolusione al Consiglio permanente della Conferenza Episcopale Italiana del 21 gennaio u.s., attraverso un breve riferimento inserito in un più ampio contesto concernente il valore della persona, del lavoro e dell’unità familiare “…Anche le disposizioni di legge sull’immigrazione, per essere giuste e per tutti vantaggiose, non possono prescindere dal valore della persona umana, del suo lavoro e dei suoi legami e responsabilità familiari”.Una più diffusa attenzione per il tema in oggetto è stata dedicata dal Presidente dei vescovi italiani nella prolusione ai lavori del Consiglio Episcopale Permanente dello scorso mese di marzo (11/3/02): “Alquanto problematiche appaiono invece le norme sull’immigrazione contenute nel disegno di legge recentemente approvato dal Senato e che deve ora passare all’esame della Camera dei deputati. Non è facile, indubbiamente, formulare una normativa che riesca a contemperare esigenze diverse e anche contrastanti - da ultimo ce lo ha ricordato la tragedia al largo di Lampedusa -. Esse vanno però comunque affrontate con spirito costruttivo e prestando attenzione a tutti gli aspetti di una realtà molto complessa. In particolare, risulta discutibile sia il collegare in modo troppo stretto e automatico il permesso di soggiorno con il contratto di lavoro sia il limitare severamente le possibilità dei ricongiungimenti familiari. Più in generale, la doverosa tutela della legalità e il rispetto delle compatibilità nell’accoglienza degli immigrati vanno perseguiti all’interno di un approccio solidale e personalistico, per il quale, pur senza ignorare i pericoli, l’altro, anche quando viene da lontano, è in primo luogo “prossimo”, e non avversario minaccioso”.Infine, la prolusione del card. Ruini all’Assemblea Generale della Conferenza Episcopale Italiana (Roma, 20-24 maggio 2002) ha riservato un intero paragrafo ai problemi dell’immigrazione, inserito nel più ampio discorso sulla situazione interna italiana. “Una questione sempre più acuta e controversa in molte nazioni europee e da noi attualmente oggetto di un acceso dibattito politico e parlamentare è quella dell’immigrazione. Anche e particolarmente in questo campo bisogna andare alla sostanza dei problemi, contemperando e non contrapponendo esigenze diverse e in qualche misura contrastanti, come da una parte quelle della tutela della legalità e di una efficace regolazione degli ingressi, anche in vista delle effettive possibilità di una dignitosa integrazione nel nostro tessuto sociale e civile, dall’altra parte quelle di un approccio solidale e rispettoso delle persone degli immigrati - in particolare quando si tratti di veri “rifugiati” - ed anche quelle del nostro apparato produttivo e della nostra stessa popolazione, l’uno e l’altra bisognosi dell’opera degli immigrati”.NOTE1 Com’è noto, il tema dell’immigrazione e della condizione dello straniero è stato disciplinato in maniera organica nel nostro ordinamento con la legge quadro n. 40/98 (Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero). Le nuove disposizioni hanno tenuto conto sia della profonda evoluzione che il fenomeno migratorio ha avuto negli ultimi anni, sia della necessità di armonizzare l’ordinamento giuridico italiano ai vari provvedimenti adottati in seno all’Unione europea. Infatti, gli impegni assunti dall’Italia per la partecipazione al Trattato di Schengen (la legge che ha ratificato l’Accordo è la n. 388 del 1993) hanno indotto il legislatore nazionale ad introdurre una disciplina volta a consentire la realizzazione di uno “spazio continentale senza frontiere interne”, tale da creare un sistema comune di cittadinanza che possa riuscire a gestire con efficacia anche le grandi correnti migratorie. 2 L’art. 47 della legge n. 40/98 ha delegato il Governo a varare un decreto legislativo (n. 286/98) contenente il testo unico delle disposizioni legislative concernente gli stranieri. Il provvedimento, di natura compilativa in quanto attinente alla riunione e al coordinamento interno delle disposizioni vigenti, contiene, tra l’altro, la predetta legge n. 40/98, il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (r.d. n. 773/31) e la legge n. 943/86. Successivamente, il decreto legislativo n. 380/98 ha sostituito i commi 4 e 5 dell’art. 11 del testo unico approvato con il D.Lgsv. n. 286/98, relativamente alla questione del potenziamento e coordinamento dei controlli di frontiera, mentre con il Decreto del Presidente della Repubblica n. 394/99 è stato approvato il “Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (decreto legislativo n. 286/98)”.3 Il contributo, che investe la gran parte dei temi affrontati dall’articolato in oggetto avanzando ipotesi diverse e alternative a quelle in discussione presso le Assemblee di Montecitorio e di Palazzo Madama, è stato distribuito ad alcuni rappresentanti del Governo in occasione dell’audizione del 26 marzo scorso.

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