IL PUNTO SULLE POLITICHE EUROPEE E NAZIONALI ;

Il punto sulle politiche europee e nazionali

Fondazione Migrantes - Servizio Migranti 4/03

IL PUNTO SULLE POLITICHE EUROPEE E NAZIONALI
di Alessandro Pertici
Il tema dell’immigrazione negli ultimi tempi è tornato al centro dei lavori delle istituzioni europee e del Governo italiano. Riguardo agli interventi degli organismi comunitari, durante il recente Consiglio Europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno u.s. è stata sottolineata la necessità di accelerare l’attuazione di tutti gli aspetti del programma approvato a Tampere e proseguito a Siviglia, specialmente per quanto concerne le questioni relative all’elaborazione di una politica comune europea in materia di asilo e migrazione.Inoltre, un’attenzione particolare è stata posta dalle istituzioni dell’UE al problema dell’immigrazione illegale; al riguardo, un breve cenno sui recenti sviluppi normativi è diretto a porre in evidenza la drammatica questione della tratta degli esseri umani.In merito alle decisioni adottate dal nostro Paese, due sono le circostanze che hanno riproposto all’attenzione generale le problematiche legate all’immigrazione: l’approvazione degli schemi di regolamenti d’attuazione della legge n. 189/2002 (c.d. legge Bossi-Fini) e la ripresa degli sbarchi di clandestini nelle coste della Sicilia, che hanno indotto il Governo ad approvare provvedimenti mirati ad arginare il fenomeno dell’immigrazione clandestina.In ambito di Unione EuropeaTra i punti principali all’ordine del giorno del recente Consiglio europeo di Salonicco è stato trattato quello relativo al tema dell’immigrazione e del diritto d’asilo. Il Consiglio ha sottolineato l’esigenza di adottare una politica dell’Unione maggiormente strutturata, diretta a contemplare l’intera gamma delle relazioni con i paesi terzi nonché la promozione di un’ulteriore cooperazione con questi ultimi allo scopo di combattere la migrazione clandestina.Tra le conclusioni a cui è pervenuto il Consiglio europeo, si sottolineano quelle relative alle seguenti materie:- Visti. Viene ritenuta necessaria l’elaborazione di orientamenti riguardanti la pianificazione dello sviluppo del sistema d’informazione visti (VIS) nel rispetto delle prospettive finanziarie;- Gestione delle frontiere esterne. Il Consiglio europeo sottolinea l’importanza di assicurare la continuità e la coerenza dell’azione comunitaria in questo settore fissando priorità e definendo un quadro e dei metodi più strutturati. In questo contesto, il Consiglio invita la Commissione europea a esaminare, tra l’altro, la necessità di creare nuovi meccanismi istituzionali al fine di rafforzare la cooperazione operativa per la gestione delle frontiere esterne e a presentare proposte relative alla rielaborazione del Manuale comune, compresa l’apposizione di timbri sui documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi;- Rimpatrio dei clandestini. Riguardo a questo problema il Consiglio ha affermato che, sebbene l’attuazione di una politica comune in materia di rimpatrio delle persone soggiornanti illegalmente sia di competenza degli Stati membri, la Commissione dovrebbe esaminare tutti gli aspetti relativi alla creazione di uno strumento comunitario separato destinato a sostenere le priorità previste dal programma d’azione sul rimpatrio;- Partenariato con i paesi terzi. Il dialogo e le azioni dell’UE nei confronti dei paesi terzi nel settore delle migrazioni sono ritenuti indispensabili, ma devono essere attuati in modo differenziato tenendo conto della situazione esistente nelle varie regioni ed in ogni singolo paese partner. Al riguardo, è riconosciuta l’importanza di elaborare un meccanismo di valutazione volto a controllare le relazioni con i paesi terzi che tenga conto, tra l’altro, della partecipazione agli strumenti internazionali pertinenti alla materia in questione (es. convenzioni sui diritti dell’uomo, Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati, modificata dal Protocollo di New York del 1967, etc.), degli sforzi per il controllo delle frontiere e dell’intercettazione di clandestini, della lotta alla tratta degli esseri umani e della creazione di sistemi di asilo;- Risorse finanziarie comunitarie e meccanismo di ripartizione degli oneri. Il Consiglio ha sottolineato come il principio di solidarietà fra gli Stati membri debba essere consolidato e reso più concreto, in particolare in termini di cooperazione operativa rafforzata. Inoltre, la Commissione è invitata ad esaminare la possibilità di prevedere appositi fondi per rispondere, durante il periodo 2004-2006, alle esigenze strutturali più pressanti in questo settore e a dare una definizione più ampia al concetto di solidarietà.Come accennato, in materia di diritto di asilo il Consiglio europeo ha ribadito la propria determinazione a istituire un regime europeo comune, come richiesto nella riunione dell’ottobre 1999 di Tampere e specificato nel giugno 2002 a Siviglia. In questo contesto è ritenuto fondamentale che il Consiglio assicuri l’adozione, entro la fine del 2003, della legislazione di base ancora in sospeso, vale a dire la proposta di direttiva del Consiglio recante “Norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione” e la proposta di direttiva del Consiglio recante “Norme minime per le procedure applicate negli Stati membri al fine del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato”.Il Consiglio europeo ha anche ribadito l’importanza di creare all’interno dell’UE un regime più efficiente in materia di asilo, che consenta di individuare rapidamente tutte le persone che necessitano di protezione, nell’ambito di movimenti migratori di più ampia portata, e di sviluppare opportuni programmi dell’UE. E’ stata inoltre invitata la Commissione ad esaminare, entro la fine del 2003, la possibilità per rafforzare ulteriormente le procedure d’asilo nell’ottica di renderle più efficienti onde accelerare, nella misura del possibile, il trattamento delle domande.Un’ultima attenzione è stata posta riguardo all’elaborazione di una politica globale e pluridimensionale per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente, ed ai quali, ai sensi delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere ed ai fini della loro attuazione, dovrebbero essere garantiti diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell’UE. Tale politica dovrebbe abbracciare fattori quali l’occupazione, la partecipazione economica, l’istruzione e la formazione linguistica, la sanità e i servizi sociali, l’alloggio e le problematiche urbane nonché la cultura e la partecipazione alla vita sociale. A tale riguardo il Consiglio europeo si è compiaciuto dell’accordo raggiunto sulle direttive in materia di ricongiungimento familiare1 e di status dei soggiornanti di lungo periodo, che sono stati ritenuti “strumenti essenziali per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi…Inoltre, vista l’importanza del monitoraggio e delle analisi del fenomeno pluridimensionale della migrazione, il Consiglio europeo si compiace dell’istituzione di una rete europea in materia di migrazione ed esaminerà la possibilità di istituire in futuro una struttura permanente. “Il successo di tale politica di integrazione dipende dal coinvolgimento efficace di tutti gli attori possibili. Gli organi competenti dell’Unione europea, le autorità nazionali e locali, i sindacati, le associazioni e i datori di lavoro, le organizzazioni non governative, le organizzazioni di migranti e le organizzazioni che perseguono scopi culturali, sociali e sportivi dovrebbero essere incoraggiati a partecipare allo sforzo comune a livello di Unione e a livello nazionale”.Un altro tema che negli ultimi tempi risulta oggetto di continue discussioni in relazione al problema dell’immigrazione illegale, concerne la lotta all’introduzione clandestina e la tratta di esseri umani. Passi in avanti alla ricerca di una definizione comune di entrambe le attività criminose sono stati fatti, soprattutto in riferimento al riconoscimento dell’esistenza di un nesso sostanziale fra questi fenomeni. La spinta decisiva, infatti, è stata offerta dalla considerazione che, sebbene l’introduzione clandestina e la tratta degli esseri umani siano due reati distinti, nella pratica spesso risultano sovrapposti.Durante il mese di luglio 2002 il Consiglio ha adottato una decisione quadro sulla lotta alla tratta degli esseri umani. Il provvedimento mira a dare un contributo alla lotta e alla prevenzione della tratta degli esseri umani sia per fini di sfruttamento di manodopera, sia per fini di sfruttamento sessuale. La gravità di questo reato risulta sottolineata dal fatto che rientra nel campo di applicazione del mandato d’arresto europeo, così come adottato dal Consiglio stesso. La tratta, infatti, si manifesta come fenomeno transfrontaliero che colpisce gli Stati membri e i paesi terzi in quanto paesi d’origine, di transito e di destinazione. Alcune delle vittime entrano clandestinamente nel territorio degli Stati membri, mentre altre arrivano legalmente ma finiscono per lo più per entrare nella clandestinità dopo qualche tempo.Nel novembre 2002 sempre il Consiglio ha adottato una direttiva che definisce il favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali e una decisione quadro intesa a rafforzare il quadro penale per la repressione di queste attività. L’elemento decisivo è l’ingresso illegale, il transito o il soggiorno in uno Stato membro. Secondo il legislatore comunitario, la lotta contro l’introduzione clandestina di esseri umani risulta essere complementare a una strategia diretta a combattere l’immigrazione illegale, in considerazione del fatto che spesso è praticamente impossibile entrare clandestinamente in uno Stato membro senza servirsi di un trafficante. Al riguardo, l’11 febbraio 2002 la Commissione ha adottato una proposta di direttiva concernente il titolo di soggiorno di breve durata da rilasciare alle vittime del favoreggiamento dell’immigrazione illegale e della tratta di esseri umani, le quali cooperino con le autorità competenti. Il testo deve essere ancora discusso in sede di Consiglio.La dichiarazione di Bruxelles, che rappresenta il risultato finale della “Conferenza europea sulla prevenzione e sulla repressione della tratta degli esseri umani - Una sfida mondiale per il XXI secolo”, tenutasi nella capitale belga nel settembre 2002, costituisce un ulteriore passaggio nello sviluppo della politica dell’UE in questo settore. La dichiarazione intende far crescere la cooperazione europea e internazionale e prevede misure concrete, standard, pratiche migliori e meccanismi di prevenzione e di contrasto alla tratta di esseri umani. Come sottolineato nella “Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sullo sviluppo di una politica comune in materia di immigrazione illegale, introduzione clandestina e tratta di esseri umani…”2, il “lavoro della Commissione nel futuro prossimo sarà improntato alla dichiarazione da cui trarranno spunto anche altre iniziative europee, possibilmente strutturate da un piano d’azione basato sul parere di un gruppo di esperti ad hoc”.In ambito nazionaleNella seduta del 27 giugno u.s. il Consiglio dei Ministri ha approvato quattro schemi di regolamento di attuazione della legge n. 189/2002 recante “Modifiche alla normativa in materia di immigrazione e di asilo”.Il primo provvedimento adegua il regolamento vigente alle nuove disposizioni della legge medesima. Il testo, inviato al Consiglio di Stato ed alla Conferenza unificata per il parere, stabilisce, tra l’altro, le modalità di funzionamento dello sportello unico per l’immigrazione, istituito in ogni provincia presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo, responsabile dell’intero procedimento relativo all’assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato.Il secondo schema di regolamento di attuazione è diretto a razionalizzare l’impiego della telematica nella comunicazione tra le pubbliche amministrazioni in materia di immigrazione, condizione dello straniero e diritto d’asilo. Il provvedimento è stato trasmesso per il parere alla Conferenza unificata, al Consiglio di Stato ed al Garante per la protezione dei dati personali.Il terzo provvedimento disciplina i rapporti funzionali tra il Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio del testo unico sull’immigrazione presso la Presidenza del Consiglio ed il Gruppo tecnico di lavoro presso il Ministero dell’interno. La prima struttura (il Comitato) dovrà fornire gli indirizzi sulle politiche immigratorie; la seconda (il Gruppo tecnico) svolgerà l’istruttoria degli affari di competenza del Comitato. Il testo è stato trasmesso al Consiglio di Stato per il parere.Infine il quarto schema di regolamento sulle procedure in materia di asilo agli stranieri, nonchè il funzionamento delle nuove Commissioni territoriali (nel numero di sette) per il riconoscimento dello status di rifugiato e della Commissione nazionale per il diritto di asilo. Il provvedimento, trasmesso al Consiglio di Stato ed alla Conferenza unificata per il parere, stabilisce, tra l’altro, l’affiancamento alle attuali strutture per l’accoglienza temporanea di nuovi centri per l’identificazione di coloro che fanno richiesta d’asilo. In relazione al problema dell’immigrazione clandestina, si segnala che nella seduta del 6 giugno u.s. il Consiglio dei Ministri ha approvato il disegno di legge di “Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall’Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31maggio 2001”. Il testo passa ora all’esame del Parlamento. Il contenuto del documento in oggetto presenta le linee guida e le decisioni adottate attraverso il c.d. “Trattato di Palermo”, in quanto il capoluogo siciliano ospitò nel dicembre del 2000 una Conferenza ONU sulla criminalità organizzata. In quella sede i Paesi partecipanti sottoscrissero una Convenzione avente lo scopo di armonizzare le legislazioni nazionali per il contrasto del fenomeno, impegnandosi a prevedere quale reato specifico l’appartenenza a organizzazioni di stampo criminale, il riciclaggio di denaro sporco, la corruzione e l’intralcio alla giustizia. Fanno parte del testo anche due protocolli aggiuntivi contro il traffico di persone e di immigrati clandestini. Tra i passaggi di particolare rilievo si sottolinea l’art. 8 del “Protocollo contro il traffico di migranti per terra, aria e mare”, in cui si stabilisce che, se un Paese ha un fondato motivo di credere che una nave stia trasportando dei clandestini, possono essere adottate “misure appropriate”, sempre nel rispetto delle persone e del materiale a bordo. Tra le misure previste viene annoverato anche l’ “abbordaggio”.L’importanza di ratificare da parte dello Stato italiano la Convenzione citata è stata sottolineata dal Ministro dell’Interno presso l’Aula della Camera dei deputati il 25 giugno u.s., durante lo svolgimento di una “Informativa urgente del Governo sulla politica in materia di immigrazione”. Al riguardo, il Ministro ha dichiarato, tra l’altro: “Quanto al contrasto dell’immigrazione clandestina via mare, ribadisco che essa rappresenta un’attività particolarmente difficile, sia dal punto di vista operativo, sia dal punto di vista giuridico. Le operazioni in mare vengono spesso condotte con difficili manovre di abbordaggio, il più delle volte ostacolate dagli equipaggi dei natanti stessi che, spesso, minacciano di gettare a mare donne e bambini e, talvolta, lo fanno. Comunque, gli abbordaggi vengono sempre fatti anteponendo la salvaguardia della vita umana, come impongono le convenzioni internazionali IMO, Montego Bay e SOLAS… La Convenzione ONU sul crimine organizzato transnazionale e i relativi protocolli di Palermo sulla tratta di esseri umani e sul traffico di emigranti contengono una prima risposta all’esigenza che ho appena accennato, in quanto prevedono la criminalizzazione dei trafficanti e dei trasportatori e consentono, tra l’altro, l’ispezione delle imbarcazioni sospette. Mi auguro che il Parlamento possa, quanto prima, ratificare questi trattati”.In riferimento alla questione della tratta degli esseri umani, sembra opportuno ricordare che nella seduta del 3 luglio u.s. l’Aula della Camera dei deputati ha approvato in terza lettura la proposta di legge (n. 1255-1584-C) recante “Misure contro la tratta di persone”. Il testo, che è tornato nuovamente in discussione al Senato per l’esame definitivo, è diretto a riscrivere alcuni articoli del codice di procedura penale. Sono previsti tutti i possibili reati di riduzione in schiavitù: dalla minaccia all’inganno, dall’abuso di autorità allo sfruttamento dell’inferiorità fisica o psichica. Equiparate alla schiavitù sono anche le situazioni in cui si costringono altre persone a prestazioni lavorative o sessuali oppure all’accattonaggio. Le pene stabilite sono molto severe (da 8 a 20 anni) per chi commette tratta di persona e per coloro che riducono o mantengono in schiavitù o in servitù degli esseri umani. La pena è aumentata da un terzo alla metà se i fatti sono commessi in danno di un minore o sono diretti allo sfruttamento della prostituzione o al fine di sottoporre la persona offesa al prelievo d’organi. Il provvedimento prevede, tra l’altro, l’istituzione di un “Fondo antitratta” presso la Presidenza del Consiglio destinato a finanziare i programmi di assistenza e protezione sociale, nel quale confluiranno i proventi dei patrimoni confiscati alle organizzazioni criminali. Attraverso un finanziamento di 2,5 milioni di euro annui viene approntato un “Programma di assistenza” al fine di assicurare alle vittime un alloggio, il vitto e l’assistenza sanitaria. Oltre alla predisposizione di campagne di informazione e di prevenzione nei Paesi di provenienza delle vittime, vengono organizzati corsi speciali di addestramento per le forze dell’ordine finalizzati a contrastare la tratta di “schiavi”.
1 Tuttavia un giudizio molto critico è stato espresso sull’ultima proposta di Direttiva da parte del “Coordinamento europeo per il diritto di vivere in famiglia” e da altri organismi di ispirazione cristiana (cfr. Migranti-press, n. 10 e 12, 2003)2 COM (2003) 323 definitivo del 3 giugno u.s.

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